日前，财政部、自然资源部、税务总局和人民银行四部门联合公布财综[2021]19号文，将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入统一划转税务部门征收。新规先试点后推开，自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海等多地开展征管职责划转试点，自2022年1月1日起全面实施。
国有土地使用权出让收入牵涉面广，金额较大，此文甫一公布，即引发市场高度关注，其中不乏“土地财政”行将终结的声音。土地使用权出让收入征收划转，对于金融市场特别是城投债将有怎样的影响，同样广受热议。
市场机构表示，整体来看，本次调整主要针对四项非税收入的征收环节，是2018年以来税收征管体制改革的重要一环，不宜过度解读。从长期来看，本次调整有助于进一步提高征管效率。从短期来看，对于土地出让过程中存在非规范化行为的地区，政府性基金收入或将受到一定冲击，这些区域的城投平台资产规模和现金流或将受到一定影响。
财税体制改革的延续
过去几年，我国国有土地使用权出让收入呈现持续攀升态势。数据显示，2015年全国土地出让收入33657.73亿元，到2020年，这一数字达到84100亿元。据财政部数据显示，2020年我国地方政府性基金预算本级收入89927.16亿元，增长11.7%，其中，国有土地使用权出让收入84142.29亿元，增长15.9%。可以看出，国有土地使用权出让收入规模较大，也是地方政府性基金收入的主要来源。
“土地使用权出让收入是地方政府性基金收入的主要来源，因此在19 号文发布后，出现了部分人士对地方土地出让收入分成的担忧。” 光大证券固收首席分析师张旭表示，但从19号文看，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策继续按照现行规定执行，从财政部公示的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入征缴流程来看，本次征管工作方面的调整，均未涉及中央和地方政府收入分成以及土地出让流程的调整，与所谓的“土地财政”并没有直接联系。
实际上，本次四项非税收入划转税务部门征收，是我国财税体制改革深化的延续。过去几年，社会保险费和非税收入征管职责划转，成为我国推进国税地税征管体制改革的重要内容。
从具体实践看，除本次公布的划转外，今年3月，财政部发文决定将自然资源部门负责征收的土地闲置费、住房城乡建设等部门负责征收的按行政事业性收费管理的城镇垃圾处理费划转至税务部门征收。
国海证券研究所固收研究团队负责人靳毅认为，2018年以来，我国陆续开展了税收征管体制改革方案，本次土地出让收入征收部门的调整也是税收征管体制改革的重要一环，旨在逐步构建起优化高效统一的税收征管体系，提高征管效率。
部分城投或受一定影响
由于地方城投平台自诞生以来就与土地市场关系紧密，因此，本次土地出让收入征收部门的调整，对于城投公司尤其是城投债有怎样的影响，受到金融市场各方关注。
“本次土地出让流程调整后，由于出让金征收部门划转至税务部门，同时，自然资源部门、财政部门、税务部门与人民银行实现信息共享，较大增强了出让过程当中的透明度，这可能会影响近年来日益膨胀的城投‘拿地—返还—融资’链条。”广发证券固收首席分析师刘郁表示，本次新规发布实施后，可能影响城投非市场化拿地。不过，实际过程当中，城投招拍挂拿地也存在不同的情形，受到本次新规的影响程度也存在差异。
过去几年，相关部门连续发文规范地方城投公司参与土地市场。比如，2016年2月发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确剥离城投平台土地储备职能，2017年5月《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》则明确提出地方政府不得将公益性资产和储备土地注入城投平台。
市场机构表示，目前，城投公司主要通过三种方式参与土地出让。一是代建，即地方政府或土储部门委托城投平台进行代建;二是政府划拨，政府将土地划拨给城投，用于公益性项目的建设等;三是招拍挂，城投平台通过参与公开竞拍获得土地。分析认为，就第一种和第二种方式，新规对其影响较小，但可能冲击第三种部分城投平台资产规模和现金流。
靳毅分析表示，就城投平台以招拍挂方式参与土地市场而言，过往存在地方政府出让土地后向城投平台返还土地出让金或城投平台延期缴纳土地出让金等现象。而新规出台后，一是会影响城投平台资产规模，即政府返还土地出让金受限，影响其对部分城投平台的资金注入;二是影响城投平台现金流，城投平台招拍挂后需及时、足额缴纳土地出让金，进一步影响城投平台的现金流。
“本次改革的核心在于更换征缴主体，理论上并不会对传统的土地出让模式产生实质影响。但是，考虑到税务部门的征缴力度更大，因此过去部分地区存在的延期缴纳土地出让金等行为或将减少，进而可能导致城投平台等资金压力增加。”中信证券分析认为，近年来地方国企和城投平台的债务偿还压力逐步加大，本次改革对现金流的影响或使得部分企业出现违约风险，但是守住不发生系统性金融风险仍是底线，预计未来政策将平稳过渡。
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